領先世界的歐盟氣候法草案 來得及挽救全球氣候嗎?

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歐盟的《氣候法》草案甫出爐,瑞士環保少女桑伯格等人便批這次的草案形同「投降」,歐洲12個國家也連署希望進程能更快,這部氣候法到底有哪些重要的優缺點值得了解?

2019年12月,歐盟提出《歐洲綠色協議(European Green Deal)》,2020年3月初,進一步公布《氣候法(Climate Law)》草案。

根據該法,歐盟的成員國需在2050年前實現「氣候中和(climate neutrality,即溫室氣體零排放)」,歐盟委員會也須根據此目標,在2020年9月前,將目前40%的減排目標上調至50%或55%。此外,歐盟委員會將在綜合影響評估的基礎上,提出新的2030年歐盟溫室氣體減排目標。在影響評估完成後,《氣候法》也將進行修訂。

到了2021年6月,歐盟則將全面審查可再生能源和能源效率法規,並在必要時提出修訂建議,以實現2030年的額外減排目標。

歐盟委員會並建議設定2030到2050年歐盟範圍內的溫室氣體減排軌跡,以衡量減排進展,讓公共部門、企業和公民都可以預測。

歐盟版的《氣候法》也包括根據現有制度,如成員國國家能源和氣候計畫的治理進程、歐洲環境署的定期報告,以及有關氣候變遷及其影響的最新科學證據,追蹤進展並據此調整行動。特別是2023年9月,以及之後的每5年,歐盟委員會將評估歐盟和各國的措施與氣候中和目標是否和2030到2050年發展軌跡一致。

成員國還將被要求制定和實施適應戰略,以增強適應能力,減少受氣候變化影響的脆弱性。

用《氣候法》鞏固氣候領導者地位

2050年淨零排放目標一直是歐盟立法的關鍵,舊版草案中曾經寫道,「歐盟法規定的全工會範圍內溫室氣體的排放和清除,應最遲在2050年達到平衡,在那之後,溫室氣體的清除將超過排放。」(正式版已拿掉這項目標)

在2019年最後一次歐盟峰會上,波蘭曾拒絕簽署淨零排放目標,堅稱2050年對其放棄依賴煤炭的經濟還為時過早。

歐盟委員會則澄清,《氣候法》的目標將是以整個歐盟計算,而不是以國家為單位。這代表了,像是波蘭這種嚴重依賴煤炭的歐盟國家,將在2050年之前獲得額外的時間來實現此一目標。

歐盟還計畫將1/4的預算用於應對氣候變遷,並在未來10年努力調動1兆歐元(約34兆新台幣)的投資。該財政計畫包括幫助往清潔工業轉型,而在經濟上受到最嚴重破壞的地區。

歐盟委員會主席烏蘇拉・馮德萊恩(Ursula von der Leyen)表示:「《氣候法》將鞏固歐洲在全球舞臺上作為氣候領導者的地位。」

馮德萊恩說,歐盟委員會開始著手設計一種「碳邊界調整機制」,旨在避免歐盟國家在2050年前減少碳排放、實現碳中和的同時,卻又進口了高碳排的商品。例如法國總統馬克宏(Emmanuel Macron)一直在推動在歐盟邊界對那些沒有簽署2015年《巴黎協定(Paris Agreement》、也沒有像歐盟那樣嚴格控制二氧化碳排放的國家徵碳稅(carbon tax,向大氣排放二氧化碳而徵收的一種環境稅)。

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12國家齊呼籲:歐盟動作要更快

但對於這次的草案,環保組織綠色和平(Greenpeace)表示,他們擔心歐盟各國政府在11月蘇格蘭格拉斯哥舉行的聯合國氣候峰會締約方第26次會議(COP26)之前,會發現達成一個新目標極其困難。

同樣擔心的還有奧地利、丹麥、芬蘭、法國、義大利、拉脫維亞、盧森堡、荷蘭、葡萄牙、斯洛維尼亞、西班牙和瑞典在內的12個歐盟國家的氣候和環境部長,2020年3月3日,他們共同簽署一封給歐盟執行副主席蒂默曼斯(Frans Timmermans)的信,希望歐盟能加快行動。

他們敦促歐盟委員會最遲在6月,而非草案中研擬的9月,提出一個2030年的目標。並稱9月的中歐峰會和11月的COP26是關鍵的里程碑。信裡還提道:「透過及時提高國家自訂貢獻(National Determined Contributions,NDC,即每個國家自己提出溫室氣體減量目標以及計畫),歐盟可以以身作則,為創造各方所需要的國際動力做出貢獻,以擴大其雄心。」

同日,綠色和平也在〈團結,我們可以讓歐洲氣候法成功〉一文中表示,《氣候法》和更廣泛的《歐洲綠色協議》未能解決或認識到氣候、生物多樣性和不平等危機的根源:由剝削和開採推動的經濟體系,透過壓迫得以維持。他們表示,歐盟其實可以做得更好。

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綠色和平認為,《氣候法》把重點放在2050年實現淨零排放的目標,「這太慢了,」應該是需要一個強有力的2030年減排目標:至少減排65%,而這一承諾必須在11月登場的COP26之前就提上議程。否則就有可能危及整個《巴黎協定( Paris Agreement)》。

「一些國家的政府已經支持2030年減排55%(與1990年的排放量相比),但這將導致超過2°C的暖化。」丹麥和芬蘭兩個國家,已將目標設定為升溫控制在1.5°C內。 

歐盟委員會表示,正在進行的影響評估,將考慮根據能源聯盟治理規範(Energy Union ) 提交的所有國家2030年能源和氣候計劃。到目前為止,27個歐盟國家中只有22個國家提交了他們的計劃,法國、盧森堡和西班牙雖然都在給蒂默曼斯這封信的簽署國之列,但他們的計劃至今卻仍曖昧不明。

2020年是《巴黎協定》第一個五年周期,各國被要求增強其NDC的企圖心。為了讓歐盟增加減排貢獻,成員國和歐洲議會必須達成協定。但這可能需要一些時間,因為歐洲議會的議員們已經表示,他們的目標不會低於55%,而各國對新的2030年目標的嚴格程度還存著分歧。

像是挪威最近將其承諾從40%提高到50%-55%,但捷克共和國和匈牙利等國曾公開表示,如果沒有對成本進行影響評估,將不會考慮任何提案。

桑伯格批《氣候法》草案形同投降

除此之外,《氣候法》草案也引起包括瑞士少女桑伯格(Greta Thunberg)等環保人士和團體的不滿,認為歐盟「到2050年實現零排放」的目標形同「投降」、「放棄」,「我們需要的不只是2030或2050年的目標。最重要的是,我們在2020年以及接下來的每個月和每年都需要它們,」34名青年氣候活動人士在給歐盟委員會、歐洲議會和成員國的公開信如此寫道。

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綠色和平和世界自然基金會(World Wildlife Fund,WWF)在《歐洲綠色協議》提出後,就曾對將推出的《氣候法》提出以下12點建議

1.宣佈氣候緊急狀態(Climate Emergency),並調動歐盟所有力量全力應對。
2.承諾歐盟到2040年實現經濟範圍內的氣候中立(零淨排放),並在此後實現負淨排放。
3.將歐盟2030年的減排目標從至少40%提高到至少65%,而且所有部門都必須參與其中,並以科學根據來制定2035年以後的減排目標。 
4.透過立法和提供基金(給基於自然解方的生物多樣性目的組織),制定歐盟要在2030年將減少2倍二氧化碳的目標。
5.承諾不會開倒車,並根據《巴黎協定》建立5年審議機制,修訂目標,更新歐盟長期戰略。
6.要求所有部門目標和立法都與氣候目標一致,先從歐盟具有破壞性的生物能源政策開始。
7.設定逐步淘汰化石燃料的最後期限,禁止任何進一步的勘探、補貼和公共財政,以及(與煙草一樣)所有廣告和贊助,結束化石燃料時代。 
8.讓歐盟委員會承擔起減少歐盟國際碳足跡和生態足跡的任務,尤其是保護和恢復全球森林。
9.確保公平的過渡期,並使氣候正義成為歐盟政策的基本原則。 
10.要求修改歐盟立法,使歐盟預算和公共及私人金融機構的運作迅速與1.5°C的目標一致,並將綠色投資排除在國家赤字的計算之外。
11.建立一個獨立的科學機構,向歐洲議會和理事會報告,就歐盟的目標提供建議,並審查歐盟的計劃和政策。
12.透過有意義的參與式民主,讓歐盟公民參與制定氣候政策(這應該從歐盟氣候法本身開始)。

《氣候法》草案出爐後,很明顯可以看到與這12點相去甚遠。

除了減排動作太慢,綠色和平也表示,一邊制定目標,另一邊資助氣候殺手是沒有意義的。

他們認為,現階段的草案「不包括逐步取消對化石燃料和其他破壞氣候的行業(如航空、機場和工農業)補貼的計畫」、「無法解決化石燃料行業的政治影響和漂綠行為」、「不會承認畜牧業對歐盟溫室氣體排放的影響越來越大,目前占歐盟溫室氣體排放總量的12%-17%」、「將無法逐步淘汰新的汽油和柴油汽車」。

綠色和平認為《氣候法》應包括加快從汽車和飛機轉向步行、騎自行車、乘火車和公共交通等替代方式等措施,而這應該要在2028年實現。

議員:《氣候法》是好的開始,接下來看梅克爾

相較於環保人士對《氣候法》草案表示失望,曾任法國WWF總監的歐洲議會環境委員會主席坎芬(Pascal Canfin)則表示他並不失望。

他在接受歐洲媒體EURACTIV採訪時說,有了《氣候法》,歐洲將成為世界上第一個有氣候中立目標的大陸,這是非常重要的。

此外,之後在制定歐盟等級的氣候目標時,將不再是歐盟理事會一致通過就行,而是需要共同決定。坎芬指出,這為更大的企圖心開闢了道路,因為歐洲議會(European Parliament)將作為共同立法者全面參與,這是向前邁出的重要一步。

對於在COP26登場前提高2030年的氣候目標,坎芬除了和12個簽署公開信的國家立場相同,認為應該要在6月達成協定之外,他還提到議會中多數的意見是要求減少55%的溫室氣體排放。他強調,超過55%的要求都是不科學的,「超過55%對相關的工業部門來說太快、也太混亂了,例如:在波蘭這樣的國家。」

圖片來源/UN CLIMATE CHANGE CONFERENCE UK 2020

因此,他希望在議會環境委員會投票表決時,議會能夠非常明確地表達55%的目標。

坎芬認為,《氣候法》把一些關於特定工業部門的重要細節(例如:針對汽車二氧化碳排放的新規定、或針對碳密集型產業的排放交易計畫的修訂)留到以後討論是好事,「現在處理這些問題會把氣候法變成一棵聖誕樹,而這是必須避免的。」

這代表議會可能會改進草案內容,使其與歐盟其他立法更加一致。

2020年7月將由德國擔任歐盟輪值主席國,坎芬表示,相關議題的討論很大程度上取決於德國是否願意快速行動,「如果她(梅克爾,Angela Merkel)關心自己作為德國總理的氣候政績,她將在格拉斯哥前推動一項有關2030年目標的協定。現在,就看她的了。」

如果歐洲在COP26上沒有設定新的2030年目標,坎芬認為那將違背歐盟在《巴黎協定》下的承諾,也將是《綠色協議》的一大挫折。

除了《氣候法》,歐盟也發佈了未來的《碳邊界調整機制影響評估(Carbon Border Adjustment Mechanism)》《能源稅收指令(Energy Taxation Directive,)》的審查,這是《歐洲綠色協議》下的另兩項重要政策工具。此外,他們也將2021年定為歐洲鐵路年,以凸顯增加鐵路的客運和貨運量對氣候的益處。

儘管各方對於此次的《氣候法》褒貶不一,在接收各方意見後,接下來就看歐盟會做出什麼樣的修正(或不修正)。可以預見的是,在讓歐盟做出令人滿意的改變之前,為氣候罷課的青少年們將會繼續在馬路上,表達他們的訴求。

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