格拉斯哥氣候峰會COP26，各國代表到底在會議中談什麼？NDC、共同時間框架、全球盤點對全球減碳會帶來什麼影響？以下為台灣青年氣候聯盟（TWYCC）COP26代表團追蹤談判現場後帶來的第一手解析。
第26屆聯合國氣候峰會（COP26）在英國格拉斯哥正式登場，因COVID-19延宕一年的COP26究竟會有哪些氣候決議，全球政府及企業何時達成淨零？《CSR@天下》帶你「前進英國，一碳究淨」，直擊這個號稱關乎人類存亡的關鍵會議。
2015年《巴黎協定》採取由下而上的治理模式，取代《京都協議書》由上而下的管制，讓各締約方依狀況及能力，提出國家自定貢獻（Nationally Determined Contributions，NDCs）的溫室氣體減量目標以及計畫，以控制全球升溫在1.5℃到2℃內。
NDC共包含六大元素，「減緩」、「調適」、「資金」、「科技」、「能力建構」及「透明度」。NDC就像是各國要繳交的作業，其中《巴黎協定》第4條第10項的共同時間框架（common timeframe）是規定作業繳交的時程，《巴黎協定》第 14 條的全球盤點（Global Stocktake, GST）是規定作業的評分規則。
NDC各國繳交的進度與減緩目標
根據聯合國氣候變化綱要公約（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC）的國家自訂貢獻登記網站，197個締約方國內目前有193個簽署《巴黎協定》的締約方，加上厄利垂亞（東非尚未簽署的國家）已繳交第一份NDC報告，第二份報告則僅有13個締約方繳交。
各締約方雖然至COP26結束前仍持續更新NDC，但也並非更新就能控制全球升溫在1.5℃至2℃內。從聯合國氣候變化綱要公約NDC綜合性報告（Synthesis Report）11月4日的更新內容可以看出，即使包含所有締約方及124個更新的NDC，全球溫室氣體的排放至2030年為止仍會從2010年的基準上升13.7%。
另外，根據報告中NDC與不同碳排放情境比較圖（參考下圖1），目前全球NDC政策與控制升溫在2℃內的碳排還是有一段距離。
這數據不僅令人擔憂，也顯現出全球在減緩面向中野心不足。
政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC )報告中提到，若要確保全球升溫控制在1.5℃內，溫室氣體排放必須要在2030年減少45%，或減少25%以確保升溫在2℃內。
雖然NDC綜合性報告中也提及各國所有淨零目標已覆蓋高達90%的全球碳排，但外界仍對許多實際執行面向的程序抱有不少疑問。實行方面也衍生出調適上資助匱乏的問題，尤其是發展中國家。當中，許多締約方的NDC點出必須將調適焦點優先放在糧食生產和營養安全確保上，但同樣的在實行方面缺乏經費和科技資源上的資助。
氣候科學智庫在COP26結束後強調，全球NDC目標遠遠與2050淨零、甚至是各締約方所自訂2030的目標有所落差。
根據學術智庫Climate Action Tracker （CAT）在COP26氣候峰會的追蹤與研究，依照目前各國2030目標的走向，並且在所有締約方都能順利達標的前提下，全球仍會在本世紀末上升2.4℃。各國更新NDC的2030年目標還是遠不及控制在1.5℃內所需，過去一年所有更新的NDC中，與2030年的排放差距（emission gap）僅縮小僅15%至17%，其中主要也是少數大排放國NDC的更新 。
在《巴黎協定》中提到，國家自訂貢獻目標應一次比一次的還要積極，但在最新的更新中，澳洲、印尼、俄羅斯、新加坡、瑞士、泰國及越南僅提出與2015年相同的目標。巴西與墨西哥甚至提出比前一次更不具野心的目標。
按照現有的進度，2030年的碳排將會是控制升溫在1.5℃下的近兩倍，這也被稱的2030野心差距（ambition gap）。
不只是國家所提出的淨零目標進展太慢，他們所更新的NDC目標看似也不足以帶領全球將升溫控制在2℃內，更不用說1.5℃。假如各國政府有心朝升溫限制的路線前進 ，長期淨零目標必須從現今政策中著手。已開發國家也必定要提供且提高氣候資金來協助全球有效轉型。
什麼是NDC共同時間框架common timeframe？
NDC共同時間框架（common timeframe），是聯合國氣候變化綱要公約兩個常設附屬機構之一的附屬履行機構（Subsidiary Body for Implementation, SBI），於COP26的一個討論事項。
各締約方自2015年提出第一版 NDC起 ，已有共識應每5年提交一份新的NDC。今年因疫情延期的COP26就是再次提交一份新的NDC的時間點。締約方也需要在2025年通報新的NDC，該NDC的時間框架需設定在2031年到某一個目標年，但此目標年的設定目前仍有分歧。
在COP26前，各締約方在線上會議討論出4個時間框架的選項。但在COP26的SBI會議上，不但沒有依這4個時間框架達成協議，反而讓選項數目增加到9個（詳見: SBI outcome on the draft decision text）。
因此，在COP26第一周最後一天的SBI閉幕式上，SBI主席的結論草案提出SBI要繼續審議共同時間框架，並將包括9個選項的工作成果提交給巴黎協定締約方會議（Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement, CMA）審議，以期今年的CMA第三次大會上能夠做出決議。
之所以會有9個時間框架選項，是因為各國的國情不同，而有不同NDC更新頻率的時間偏好。9個時間框架選項由不同的排列組合構成，包含5年、10年、5+5年（兩個連續5年）、5年或10年、5年和10年以及X年（尚未決定多少年）的時間框架。
要求締約方繳交NDC的用詞也可能有語氣上差別，依強制性排序，從最高到最低分別是決定（decides）、要求（requests）、敦促（urges）、鼓勵（encourages）、建議（recommends）、邀請（invites）；也有把NDC各元素分開不同時程繳交的，「減緩」的元素要到X年、「調適」的元素要到X或Y年（可以和減緩相同或不同的時程）)、「資金」、「科技」和「能力建構」的元素則是要到X、Y年或Z年都可以。
從TWYCC的觀點，我們認為決定（decides）採用5年時間框架的選項是最好的，最主要的原因是，5年時間框架能與本文接下來要討論的全球盤點（GST）的週期同步，也提供各締約方更多定期評估和調整目標的機會。
有些選項是很不可取的，例如邀請（invites）各締約國提交新的NDC，因為邀請的強制性最低，意味著各國可以自由選擇繳交或者不繳交NDC；如果沒有明訂時間框架，則代表各國的NDC的時間框架可以設定在2031年到不同的目標年，這會造成全球盤點和各國互相溝通上的混亂。
最後，經過COP26主席的一系列非正式盤點（informal stocktaking）會議後，主席在CMA第三次大會通過決定草案（詳見: FCCC/PA/CMA/2021/L12）: 鼓勵（encourages）締約方在2025年需要通報從2031年到2035年的NDC，在2030年需要通報從2036年到2040年的NDC，以此類推，每五年一次。
雖然最終締約方並未選擇強制性較高的用字：決定（decides）達成共識，但希望各國也能在2025年時積極繳交從2031年到2035年的NDC。
什麼是全球盤點Global Stocktake？
「全球盤點」，是另一個常設附屬機構—附屬科學與技術諮詢機構（Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice, SBSTA）的一個討論事項。
《巴黎協定》第 14 條明訂：1.全球盤點應以全面和促進性的方式開展，考慮減緩、調適以及執行手段和資金的面向，並顧及衡平（equity）和利用現有的最佳科學；2.各締約方需要在2023年進行第一次的全球盤點，且往後每五年一次；3.各締約方應考慮全球盤點的結果，以便加強各國的氣候行動和支持《巴黎協定》的有關規定。
全球盤點可分為三大部分，分別是資訊蒐集與預備階段（Information Collection and Preparatory Phase）、技術評估階段（Technical Assessment Phase）和衡量產出階段 （Consideration of outputs Phase）。
第一階段是資訊蒐集與預備階段，主要在收集和準備全球盤點所需要列入的資訊。第二階段是技術評估階段，由SBSTA與IPCC成立聯合工作小組（Joint Working Group），盤點分析各國所提交的資訊，並透過技術性對話（technical dialogue）給予各國回饋。第三階段則是衡量產出階段，主要是透過在高層會議（high-level event，各國部長層級的會議）上討論技術評估階段結果，以加強締約方氣候變遷政策和他們為支持其他締約方而採取的行動。
各階段的預期時程：
在COP26前，各締約方在線上會議討論四大事項：1.協助締約方和其他利害關係人進行準備第一次全球盤點的經修訂非文件（詳見: revised non-papar）（非文件是便於談判和討論而使用的非正式文本）；2.技術評估階段的技術性對話中的指引性問題（詳見：draft guiding questions）；3.如何能有效率地考慮非締約方利益關係人（non-party stakeholders）在資訊蒐集與預備階段中所提供的資訊；4.能力建構的問題。
COP26期間SBSTA非正式磋商（informal consultations）中，主要諮詢各締約方對於2018年第1屆CMA第19 號決議中的第36和37段（詳見: decision 19/CMA.1）的意見。第36和37段分別規定了全球盤點要整合考慮的資訊（consider information at a collective level）以及其入列來源（sources of input）。
根據第1屆CMA第19號決議中的第36段，全球盤點要整合考慮的資訊包括：締約方於減緩、調適上的努力、NDC的總體效果、落實NDC的總體進展等。全球盤點的入列來源包含締約方的報告和國家通訊報告（National Communication）、IPCC的最新科學報告，以及非締約方利益關係人（non-party stakeholders）所提供等資訊作為盤點依據。
SBI沒能在閉幕式上取得共同時間框架的共識，全球盤點則在COP26第一周最後一天的SBSTA閉幕式上即取得共識（詳見： FCCC/SBSTA/2021/L4）：
- SBSTA考慮第1屆CMA第19號決議中的第36段非詳盡清單（non-exhaustive lists），並期望之後能補充該清單上內容，同時注意到資訊蒐集與預備階段最晚要在衡量產出階段前6個月結束、需要和必要的情況下可以提出額外入列來源的請求，以及技術評估可與全球盤點的資料收集和準備階段重疊。
- SBSTA同意以第1屆CMA第19號決議中的第36段非詳盡清單，並將考慮衡平（equity）和現有最佳的科學（best-availible science），以及盡量減少氣候變遷所帶來的損失和損害（loss and damage）兩大原則，作為第一次全球盤點的入列來源和類型的基礎。
- SBSTA指出，在《巴黎協定》和／或《公約》之下的組成機構、論壇以及其他體制安排（包括在第 1 屆 CMA的第19 號決議通過後設立的機構、論壇以及其他體制安排），可在UNFCCC秘書處的協助下，並在考慮衡平、現有最佳的科學以及盡量減少氣候變遷所帶來的損失和損害的情況下，撰寫為第一次技術評估作準備的入列來源综合報告。
TWYCC觀察相關談判，各締約方的觀點大至可分為開發中國家和已開發國家。
開發中國家談判集團包括77國集團和中國（Group 77 and China）、拉丁美洲和加勒比獨立聯盟（Asociación Independiente de Latinoamérica y el Caribe, AILAC）、非洲集團（African Group）、開發中國家同心集團（Like-Minded Developing Countries, LMDCs）等「非附件一締約方」（non-Annex I Parties）；已開發國家談判集團包括歐盟（EU）、加拿大、澳洲、美國等「附件一締約方」（Annex I Parties）。可參考下圖5的談判集團的分類圖。
衡平（equity）可說是談判桌上的主軸，因為氣候變遷的成因與影響都是不公平：大部分的溫室氣體是已開發國家排放的，開發中國家的溫室氣體排放量並不高，但他們卻因此受到氣候變遷所帶來嚴峻的影響，同時也缺乏能力和資金去調適氣候變遷的衝擊。
因此，開發中國家談判集團對於第一次全球盤點普遍持有的追求公平的觀點，例如：
- 應注重減緩和調適間的平衡和互補；
- 應提高對損失和損害的重視程度；
- 應解決已開發國家對開發中國家資金支持（包括投資和金融體系）以及相關的問題；
- 應確保入列資訊的包容性（inclusive）和多元（diversity），即不要遺落任何人（leave no one behind）的原則；
- 開發中國家和已開發國家的入列資訊間的平衡，特別是開發中國家非政府組織的利害關係人的資訊落差。
在COP26會議期間SBSTA非正式磋商中可以發現，大多開發中國家談判集團對第1屆CMA第19號決議中的第36和37段的非詳盡清單並不滿意，認為非詳盡清單應盡快針對以上5點作出更改；但多數已開發國家則對該非詳盡清單感到滿意，認為它已經詳盡列出所有事項且具有足夠的包容性。
SBSTA非正式磋商（informal consultations）現場。圖片來源／陳正朗攝
在談判桌外，我們訪談了氣候行動網路（Climate Action Network, CAN）France的全球氣候治理政治顧問兼CAN International全球盤點工作小組協調員Marine Pouget，詢問她對於全球盤點的看法。她指出幾個現況以及需要關注的地方：
- 只有少數非締約方利益關係人知道全球盤點的第一次資訊蒐集會在3個月內結束，目前只有以CAN為首的環境NGOs和貿易工會NGOs得知並準備整合入列來源。
- SBSTA沒有明訂非締約方利益關係人資訊入列來源的格式，SBSTA打算先看第一次資訊蒐集的情況，之後再滾動式訂定入列資訊的格式。
- SBSTA偏向以非政府組織觀察員的九大社群（constituencies）內部各自整合資訊，再以九大社群的名義繳交入列來源。
- 全球盤點的包容性有待提高，例如入列來源只能是英文，也不接受影片（原住民的資訊來依賴口述來傳播），而SBSTA應提供觀察員足夠的資金去準備和整合各自的入列來源。
- 希望技術評估階段不只是單純提供盤點後的結果及建議，應釋出更多政治訊息以協助各國提升氣候行動的目標。
COP26結束，各國仍須努力
2021年的COP26確定了往後將鼓勵各締約國提交5年共同時間框架的NDC，以及全球盤點在資訊蒐集與預備階段時要整合考慮的資訊和入列來源，為日後執行全球盤點打下良好的基礎。
但我們不能忘記，依照目前各國NDC在2030目標的走向，即便所有締約方都達標的情況下，地球仍會在世紀末升溫2.4℃，離《巴黎協定》「全球升溫小於2℃，並努力限制在1.5℃內」的目標還有很大的落差。
我們期待接下來各締約方能夠符合COP和SB大會對於全球盤點的時程規劃，並在2023年的衡量產出階段，充分衡量並強化各國的氣候行動方案。
【參考資料】
- TWYCC COP24小組: 波昂的嘀嗒聲：我們與NDC共同時間框架的距離
- TWYCC COP24小組: 叫叫ABC!全球盤點機制告急
- TWYCC COP24小組: 【cop24-會議結論-02】現場觀察：促進性對話與全球盤點
- NDC登記網站
- 聯合國氣候變化綱要公約NDC綜合性報告
- IPCC特殊報吿：全球暖化1.5℃
- Climate Action Tracker: Glasgow’s 2030 credibility gap
- NDC Registry FAQ
- COP26: Update to the NDC Synthesis Report
- IPCC Special Report: Global Warming of 1.5 ºC
- UNFCCC NDC Synthesis Report
- Climate Action Tracker: Glasgow’s 2030 credibility gap
撰稿人：台灣青年氣候聯盟COP代表團成員 陳正朗、台灣青年氣候聯盟COP代表團成員 陳詩為
核稿人：台灣青年氣候聯盟理事長 張寒瑋
（全文轉載自台灣青年氣候聯盟，原文標題：〈【COP26代表團談判追蹤】各國NDC和1.5度的距離，NDC共同時間框架和全球盤點的起承轉合〉。《CSR@天下》授權刊登，未經同意請勿轉載。）