COP27開幕時，各國一度為「損失與損害（loss and damge）」是否納入議程而僵持不下。到底什麼是「損失與損害」？在這項最具爭議、爭論性的議題上，第一週會議過後各國的談判進度又到哪？以下為台灣青年氣候COP27代表團從埃及帶回的第一手解析。
極端氣候事件已造成許多國家重大損失，而往往是排放量較低的開發中國家遭受最嚴重的氣候衝擊。
巴基斯坦溫室氣體僅佔全球排放約0.9%，一場洪水帶走1700多人生命，損失估計高達300億。非洲溫室氣體排放量佔全球不到4%，今年經歷40年來最嚴重的乾旱，估計1800萬人受飢荒之苦。
面對逐年惡化的情勢，脆弱性較高的國家主張排放大國應承擔氣候衝擊的成本，並提供技術和資金，降低脆弱國家因極端氣候事件所造成的損失。
什麼是損失與損害（Loss and Damage）？
早在2007年就有國家提出損失與損害（Loss and Damage）的概念，但一直到了2014年華沙機制（Warsaw International Mechanism）建立，損失與損害議題才被重視。
目前針對損失與損害的機制主要有三個：華沙機制、聖地牙哥網絡（Santiago Network），以及格拉斯哥對話（Glasgow Dialogue）。
華沙機制和聖地牙哥網絡主要聚焦風險管理、技術支援，及其他非財務性支持。即使格拉斯哥對話要求締約方，每兩年需針對損失與損害的資金進行討論，但目前機制並不具資金籌措功能。也因此，氣候脆弱國家主張應另設損失與損害資金，並由已開發國家捐贈金援，協助脆弱國家從自然災害中恢復。
在COP27的談判會場上，多數國家都同意資金來源和運用應具備可預期性（predictable）、足夠性（adequate）、可取得性（accessible），以及透明度（transparent）。損失與損害資金應具備長期穩定的資金來源，且如當地社群等需求者應確實得到所需的資金。
此外，多數國家提議聖地牙哥網絡應另設諮詢機構和秘書處，以確保資金使用的透明度及成效評估。
不過包含歐盟、瑞士、美國等，部分國家認為針對諮詢機構和秘書處的討論可延後到COP27後，由於會議時間只有兩週，光是討論機構成員的遴選標準，可能就得花上好幾天。因此，本週損失與損害的談判將更聚焦在資金議題。
富國捐贈氣候資金，遠不及損失與損害總額
目前損失與損害資金都來自國家的自願性捐贈，包含蘇格蘭承諾共捐贈700萬英鎊、比利時250萬歐元、加拿大700萬歐元、丹麥1300萬歐元、德國1.7億歐元給氣候脆弱國家。但這些資金仍遠不及損失與損害的金額。
根據研究估計，假設本世紀結束前升溫達2.5°C、甚至是3.4°C，那麼2030年發展中國家恐承受的損失金額將落在2900億至5800億美元之間，2050年損失將高達約1.1兆到1.7兆美元。如此龐大的資金缺口，反應了已開發國家和開發中國家對於「損失與損害」理解的不同。
資金提供國認為，發展中國家應具體提出資金需求，並說明資金運用方式。然而，對開發中國家來說，衡量非經濟型損失十分困難也很花時間。即使貨幣量化非經濟型損失，如傳統文化流失、生物多樣性及心理健康的損失等，損失與損害涉及不同時間尺度的極端氣候事件，該從哪個時間點開始計算損失與損害金額是另一項挑戰。
以公共財的角度而言，已開發國家協助他國執行減緩策略，雙方甚至其他國家都可從溫室氣體排放額下降，改善全球升溫幅度的外部效益中受惠。反觀執行調適或損失與損害策略雖能減少與避免國家遭受氣候衝擊，但難以使其他國家獲得外部利益。
而減緩及調適資金的分配不平均，也說明了資金提供方對於調適或損失與損害資金的提供意願可能不高。
COP談判僵持在：是否專設損失與損害資金及資金來源
COP27的談判桌上，已開發國家與開發中國家對於「是否專設損失與損害資金」以及「資金來源」的看法僵持不下。已開發國家認為，損失與損害資金設立在現有的氣候資金機制下已經足夠，並應以多邊協議或是實物捐贈作為資金來源。
從公約治理的角度，設置新機制的確消耗較多時間及金錢成本，且現有的氣候資金，已涵蓋一部分的損失與損害範疇。因此部分國家主張關注焦點不是損失與損害資金應該設置於哪個框架底下，而是在於如何補足資金供給和需求間的落差。
另一方面，開發中國家認為損失與損害資金應獨立於現有的金融機制，且資金應以捐贈取代舊有的借貸性質，避免開發中國家陷於已無力償還新債務的泥沼。
國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF ）估計，2021年約有60％的低收入國家正面臨債務困境。此外，部分開發中國家也擔心若將損失與損害資金設置在其他融資機制底下，可能會排擠議題間可分配的資金。
目前談判的進度並不明朗，若COP27各國無法對損失與損害資金的安排達成共識，不但代表COP27的失敗，全球氣候行動進程恐怕也停滯不前。
排放大國應該承擔起排放的外部成本，協助氣候脆弱國家從災害中重建，落實國家間和世代間的氣候正義。另方面，氣候脆弱國家也應規劃資金運用方式，而非單純期望他國給予協助。
筆者期望COP27結束前，各國能對損失與損害的資金機制有初步共識。附屬機構將在11日晚間進行結論會議，大會也將於18日閉幕，筆者所屬的台灣青年氣候聯盟代表團將持續更新談判進度與結果。
【參考資料】
- Pakistan: CO2 Country Profile | OurWorldData
- Pakistan: Flood Damages and Economic Losses Over USD 30 billion and Reconstruction Needs Over USD 16 billion - New Assessment | The World Bank
- The Horn of Africa is facing an unprecedented drought. What is the world doing to help solve it? | World Economic Forum
- Markandya, A., & González-Eguino, M. （2019）. Integrated assessment for identifying climate finance needs for loss and damage: A critical review. Loss and Damage from Climate Change, 343-362.
- SHINING A LIGHT ON DEBT
- CEYLA PAZARBASIOGLU, CARMEN REINHART | IMF
台灣青年氣候聯盟TWYCC 正式立案於 2012 年，是台灣第一個「青年自主成立的環境非營利組織」，由一群來自台灣各地對環境保護、氣候變遷議題充滿熱情的青年所組成。TWYCC在氣候議題上致力於扮演國際與國內連結、青年賦權的角色。TWYCC成員藉由每年參與COP追蹤國際上氣候變遷的行動與政策，為台灣社會注入國際視野，並將國際參與經驗帶到國內倡議。