COP25令人失望 台灣遲遲不推溫室氣體總量管制 政府們真想減碳?

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聯合國氣候峰會締約方第25次會議(COP25)於西班牙落幕,各國對於重點之一的巴黎協議第六條(Article 6)依舊沒有共識。但隨著氣候緊急狀態不斷發生,全球政府和企業也不能坐以待斃,台灣又能做什麼?

為期兩周,原定於12月13日結束的《聯合國氣候變化框架公約》第25次締約方會議(COP25),談判結果讓聯合國秘書長古特雷斯(António Guterres)直呼「失望」,且因本次大會重點的巴黎協定第六條(Article 6)相關討論也沒有共識,導致延後兩天至15日才正式落幕。剩餘的部分將延至2020年的COP26繼續協商,但各國也必須在COP26前提供對抗氣候變遷的新承諾。

長期致力於國際碳交易市場的台北大學自然資源與環境管理研究所教授李堅明,剛從馬德里的COP25會場回台即接受訪問指出,IPCC(政府間氣候變遷小組,Intergovernmental Panel on Climate Change)於2018年提出科學報告,讓全球有共同目標要在2050年達到碳中和,而各國在COP25主要便是討論如何強化NDC(國家自訂貢獻,National Determined Contributions),他說,「這次會議後續的影響,就是怎麼去提出符合國家責任能力的NDC,各國都要好好衡量、評估。」

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沒共識的Article 6

李堅明表示,這次會議重點有兩個,一是上屆還未討論完成的Article 6,其內容是要透過國際合作,讓全球在成本較低的情況下,更積極、有效地達成更積極的減碳目標。

他舉例,假設越南提出更積極的目標,並由在減碳上更有經驗的德國來協助,國際上便會給予減碳的額度作為獎勵,這些額度德國可以拿回來抵減,同時德國也能提更嚴格的目標。也因為可以抵減,德國就能在成本較低、卻更為有效的情況下達成。

如果Article 6將來順利通過並建立起制度,李堅明認為,國際碳交易要達到更積極的目標,據科學家估計,整體成本約可省下3,200億美元(約9.6兆台幣),「例如,德國要達到目標可能要花100億美元,可是越南減去同樣額度的碳,只要20億美元就夠了。20億美元就可以讓兩個國家都減,我也減你也減,這是大家所期待的。」

李堅明分析,此次大會談判失敗的原因在於,過去在京都議定書之下,已經創造的CDM(清潔發展機制,Clean Development Mechanism)碳權,在巴黎協定的部分要怎麼銜接,「過去已經創造了10、20億噸的CER(經認證的排放量,Certified Emission Reduction),這些不再有效?還是什麼期間以後創造的有效?本屆大會光談這些都談不攏。」

此外,相關的減排措施可能都互有關聯,如何避免重複計算、或是國際合作要怎麼去分配彼此的碳權,這些都不容易計算,李堅明說:「碳權的計算方式要怎樣才能透明化、有完整性,這是一個困難。」

加上歐盟和島嶼國家皆認為需要加強溫室氣體的減排力度,但美國、中國、印度等國卻持反對立場,各國互不讓步,使得協商失敗。

不只是環保問題,也是貿易問題

李堅明進一步指出,領導全球減碳的歐盟,宣示2050年要成為第一個碳中和的區域。在歐盟努力減碳之下,為了不要讓低碳生產的產品沒辦法和其他國家高碳排的產品競爭,歐盟會員國在此次會議裡討論,打算要在邊境課關稅,讓非低碳產品廠商負擔一定的成本。

美國總統川普雖然啟動退出巴黎協定,但李堅明觀察,美國各州政府對氣候變遷的政策跟發展仍有積極的規劃,也持續發展相關的科技。他說,會場也有美國學者提到或許會採取和歐盟類似,在邊境課稅的作法;在全球低碳發展的趨勢下,一定會影響到國與國之間的貿易。

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安永聯合會計師事務所氣候變遷與永續發展服務負責人曾于哲表示,台灣是出口導向的國家,政府的作為必須加緊腳步跟上國際資本市場,否則我們的產品碳排放量比較高的話,在國際貿易中就比較沒有競爭力,「這其實是國際貿易的問題,不單只是環保的問題。」

曾于哲建議企業,要利用TCFD(氣候變遷相關財務揭露,Task Force on Climate-Related Financial Disclosures)的編製,形成因應氣候變遷的財務預算與風險管理體制,才能辨別企業是否有「擱淺資產」的問題,「就像公司如果有煤礦,會不會已經沒什麼經濟價值,但企業卻沒有想清楚,這表示公司的資產價值高估、擱淺了,但管理層不知道。」

面對全球愈來愈不確定的氣候風險,企業不能等到國際達成協議才行動。曾于哲舉例,台灣證交所在2019年已經要求所有的上市櫃公司,在2020年的股東會年報必須去評估這類型的全球氣候風險,要求企業評估與揭露,「未來碳定價,無論是樂觀、悲觀,更嚴格或是更寬鬆,其實就是告訴公司,要好好評估」。

溫管法的下一步:總量管制?

雖然這次Article 6還沒有全球共識,但國內也有不少人好奇,台灣是否要實施溫室氣體總量管制(Cap)?台灣在2015年溫室氣體減量及管理法通過後,也將2050年溫室氣體排放量應降至50%以下的減量目標納入法案。

李堅明認為,溫管法主要的工具是碳交易搭配總量管制,在台灣的執行有三個步驟,一是先強制性盤查,把資料弄清楚;第二是效能標準的獎勵;第三階段就是總量管制交易制度。他說,目前台灣停留在前兩步驟,遲遲沒有邁向第三步驟。

在諾貝爾經濟學獎得主威廉・諾德豪斯(William Nordhaus)的著作《氣候的賭局》中,諾德豪斯認為碳定價是最簡單的工具,比起政府推動了非常多的減排措施,但都不如碳定價這樣的價格訊號有效。李堅明解釋:「價格訊號一出來,會讓生產者、消費者、技術的創新者,都有一個標準去決定怎麼生產、消費、或者科技研發,就能真正達到減碳,產生的效果是非常廣。」

有些環保團體認為,碳交易是讓有錢的排放大戶花錢了事,但李堅明指出,碳交易包含總量管制和交易制度(cap and trade),假設讓所有公司先減3%,如果有人減不下來,就可以做交易,形成交易市場。然後慢慢的再減3%、5%,最後可能讓大家減到只剩原本的80%,「這就是交易制度,可以控制總排放量不會再增加,只有一直往下降的可能,同時讓技術能夠有機會發展。因為有價格機制,技術就可以計算成本效益」。

從京都議定書到巴黎協定的Article 6,一直都在談碳交易市場,李堅明認為,國際上不斷討論,代表這是非常重要的工具,應該要善加利用。他建議環保署,在目前相關建設(法律、盤查、溫室氣體登錄平台)都準備好的情況下,唯一缺的就是「排放權核配」。

未來溫管法要修正、訂定目標時,應該趕快做屬於環境跟成本有效的碳交易制度,特別是先和產業界溝通排放權核配的辦法,並盡早公布。李堅明認為,現在幾乎沒有看到一個有效的溫室氣體管理工具,大多都是獎勵、輔導或是政府出力,頂多就是制定能源標準,並沒有真正訂出一個總量讓企業可以交易,「這是耽誤大家、耽誤台灣的減量的能量。」

環保署環境衛生與毒物管理處副處長黃偉鳴則指出,溫管法實施了近5年,環保署2020年也會根據這次COP25在article 6上的討論修正一些強制性規範,並和各界討論該採用哪些做法。

黃偉鳴表示,已有相關總量管制的草案在進行,呈報行政院後就會確定實施的時間。但他也說,國內有不少團體反對碳交易,這部分環保署也會多加溝通。

目前台灣的溫室氣體登錄平台上,已要求年排放量25,000噸以上的廠商登記,讓有需要碳權的企業可以自行交易,未來實施總量管制後,碳交易也會建置更完整的系統。

其實,環保署在高屏地區有實施空氣污染的總量管制,但相對應的交易卻沒有想像的熱絡。黃偉鳴認為,目前溫室氣體排放交易的對象還不多,過去也沒有相關經驗,必須要很謹慎。他說,「歐盟也失敗過很多次,各國都在不斷嘗試找到最合適的方法。從投資角度來看這會是新標的,但行政機關的目的是要讓溫室氣體排放量下降,制度的運作要審慎評估」。

更樂觀的歐洲綠色協議和COP26

正當各國在COP25互不讓步時,歐盟執行委員會主席烏爾蘇拉・馮德萊恩(Ursula G Von der Leyen)在11日提出「歐洲綠色協議(European Green Deal)」,預計提供 1,000億歐元(約3.4兆台幣),協助歐盟較貧窮的國家逐步減少使用化石燃料,轉型成低碳排國家,讓歐洲在2050年成為第一個「氣候中和(climate neutrality)」的大陸。

圖片來源/John Englart

李堅明認為,歐盟2018年就編了大筆的預算要推動零碳排,在京都議定書承諾的減排8%也都有很好的成效,這次的綠色協議主要也是透過預算或技術協助做得不太好的會員國,「我滿樂觀的。」

不只是對綠色協議樂觀,對於明年的COP26,李堅明也持樂觀態度,因為這次雖然還未達成共識,但也聚焦了議題。他說,「這是人類的共同利益,各國應該有一定的妥協空間。每次的會議多少有些進步、共識,等到時機成熟,彼此累積一定的信任感,各國終會放下成見,明年的會議是可以期待的。」

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