紐西蘭的河流可以「告人」 淡水河也能按鈴控告污染者?|為淡水河做一件事 #3

位於紐西蘭的旺加努伊河(Whanganui River)在2017年正成成為「法人」。

Tim Proffitt-White via flickr(CC BY-NC-ND 2.0)

2017年,紐西蘭的旺加努伊河正式成為全球第一個有「法人」資格的河流,可以對污染者提出訴訟,阻止河流被傷害。同樣都是河流,台灣的淡水河也能成為法人嗎?

為淡水河做一件事】系列報導:復育一條河,是為了拯救一片城市。2020,CSR@天下號召全民參與06.19淨河活動,共同簽署《淡水河公約》,天下雜誌承諾持續追蹤報導淡水河水質與生態變化、要求改變。這次,我們一起為淡水河做一件事。


從3,100公尺的高山上發源,匯集大漢溪、新店溪、基隆河三大支流而成的淡水河流域,從源頭到出海口約159公里,流域面積2,726平方公里,包含了整個大台北地區。

淡水河 台北 流域 鳥瞰圖 空拍 河流淡水河台北市流域的鳥瞰圖。圖片來源/MiNe via flickr(CC BY 2.0)

一條淡水河也有台北市政府、新北市政府、水利署、林務局、水土保持局等幾十個中央、地方管理單位,管理權和治理權分散,就意味著淡水河的困境是:主管單位很多,卻沒有一個單位可以徹底解決問題。

荒野保護協會理事長劉月梅有次去淡水河山林行腳,她以為淡水河是由十河局負責,想找十河局一起去看看河流問題。十河局一看到她提到的路線範圍,無奈表示這段路不歸他們管轄,因為其中有水庫,是水資局的轄區。後來水資局和荒野保護協會去現場看到垃圾,但垃圾歸區公所管,可是區公所又只負責清運,不負責清除。

「我們發現,有水的地方,水庫歸水資局管,不是水庫的水域歸十河局,到出海口就有地方政府的高灘處或水工處。水庫靠山區有一部分算林務局,更上面的台七線算公路局,道路管理又分桃園市跟宜蘭縣,統統不一樣,」劉月梅隨口一說,道出淡水河治理最讓人頭痛的問題—很難馬上找到負責單位。

如果,淡水河流域有張自己的身分證,可以簽署合約、提起訴訟、擁有人權、是個「法人」,治理起來,會不會更容易、清楚一點?

世界上第一個成為法人的河流

讓河流擁有人權,聽起來很像天方夜譚,但在2017年,紐西蘭的旺加努伊河(Whanganui River)成為世界第一條擁有法定人權的河流。

在紐西蘭原住民毛利人的文化中,保護從「祖靈(tupuna)」繼承而來的自然景觀、和存在於自然世界中的祖靈都是部落的責任。旺格努伊部落和旺加努伊河至少保持了880年以上的連結,比歐洲殖民者早了700多年。部落不只依賴這條河供養食物,也會在河岸邊建造村莊,在河上乘獨木舟旅行。

旺加努伊河 獨木舟 Whanganui River 河流在旺加努伊河(Whanganui River)上划獨木舟。圖片來源/Peter Dowley via flickr(CC BY 2.0)

旺格努伊部落也相信,人和水的命運是交織在一起的,甚至有:「我是河,河是我」的說法。為了保護旺加努伊河不再因開發而遭到破壞,他們奮鬥了160多年,終於讓這條河被承認為是一位「合法的人」,傷害河流等同於傷害部落。

舊照 旺加努伊河 Whanganui River 河流1958年的旺加努伊河(Whanganui River)。圖片來源:T. Ransfield.(CC BY 2.0)

但河川畢竟不會說人類的語言,便由紐西蘭一名官方代表,加上一位與旺加努伊河有利害關係的毛利人部落代表,共同組成管理旺加努伊河法人的辦公室。若有任何形式濫用或威脅其水域,例如污染或未經授權的活動,旺加努伊河便可以提起訴訟。同時,這也表示它可以擁有財產,簽訂合約等人類擁有的權利。

雖然自立法通過以來,還沒有代表河流提出訴訟的案例,但依舊對當地帶來了一些變化,像是地方議會提出要修建一條橫跨旺加努伊河的自行車道計劃前,便主動聯繫河的代表人討論相關事宜。

水利署:民情不同,目前不適合

那淡水河有機會成為一個「法人」嗎?

經濟部水利署署長賴建信表示,河川演變學或河相學都是把河川視作一個生命歷程。但每個地區的河川面臨的議題不同,如果區域內的人們沒有共識,很難像紐西蘭一樣以「環境法人」的形式來推動。

水利署第十河川局局長曾鈞敏補充,雖然台灣和紐西蘭一樣都有原住民,但台灣的原住民多已融入漢人社會,即便原住民主張淡水河某些地是其祖先傳下來的,但土地法規定要登記有案,若前人沒有登記或補登記,就會產生用地糾紛。

「這個基礎(土地糾紛)沒解決前,我們怎麼去把河川法人化?我覺得台灣的法人平台會演變成都是在搶地,」曾鈞敏坦言。

賴建信認為,河川法人化的概念是讓河川區域裡有代表可以參與河川議題的討論,這和台灣的「公民參與」方向契合。他說,現代社會多元參與、跨域的合作是必要的。水利署過去透過社區大學走讀河川,成立與民間團體對話的平台,目的就是擴大社會參與。

「我們應該考慮自己國家的特殊環境跟文化背景,再來談論這個議題(河川法人化),才比較貼近我們現在的社會需求,」賴建信說道。

效法海廢治理平台?

若不走環境法人路線,劉月梅認為,應該要有一個更高層級的單位,來負責管理淡水河流域的相關事務。她也承認,「特定環境區域多有一個專屬單位,可是要處理的問題很複雜,結果專屬單位還是用機關專業面向來處理,沒辦法很全面,這才是困境。」

荒野保護協會棲地守護部副主任莊育偉建議,可效法環保署2017年成立的「海洋廢棄物治理行動平台」模式,將有關單位都找進來,也納入非政府組織(NGO)一同討論,讓看法更多元、全面。

黃昏 淡水河 關渡大橋 河流黃昏下的淡水河和關渡大橋。圖片來源/攝影家9號 - Photographer No.9 via flickr (CC BY-SA 2.0)

為淡水河成立一個專責機構的想法並非天馬行空,政府過去也曾考慮過。20年前,社會出現成立淡水河流域管理局的聲浪,但2018年討論政府組織改造修法時,終究還是沒有碰觸這個議題。

曾鈞敏解釋,過去還未精省、台北縣還沒升格為新北市前,淡水河是全台唯2的跨省市河川(另一條為磺溪)。隨著國家行政組織架構變動,治理淡水河的組織仍沿襲過去的模式,才會有台北市轄內,管理及治理都歸台北市;新北市這端的淡水河水域治理權為中央的十河局、管理權由新北市府代管,兩市不同調的狀況。她說,河流無法直接從中間畫線切割,才導致執行和推動業務上很常遇到權責不清的狀況。

2011年,雙北市政府也曾成立「淡水河流域管理委員會」,試圖解決、協調淡水河相關事務,但委員會運作不到4年就停止,另由「淡水河系汙水下水道營運管理委員會」、「淡水河系污染整治計劃推動小組」處理。

賴建信指出,不論是更高層級的單位或是治理平台,能達成目的的方式都是好的,他從過去公民參與平台的經驗發現,每個個人、團體關注的焦點都不一樣,專業和投入度上也不同,「成立平台就是要讓大家互相交流,首先是行政透明,要讓大家了解關心議題背後的資訊、科學的數據。回到科學層面去討論,才會有一個價值的取捨。」

淡水河流域會以法人、治理平台或其他形式來管理,目前各方都還沒有共識。但如同賴建信所說,只要最終能達到讓治理更全面、讓淡水河更清澈的目標,都會是值得嘗試的好方法。

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