太魯閣事故後　空有275億經費、1500個員額，台鐵改革先要檢討的三個治理問題

275億的行車安全改善計畫、空著不用的1500名員額、著重開源的雙核心事業策略，安全，似乎不在台鐵局的經營DNA裡。在討論台鐵是否要公司化之前，台鐵改革先要從治理面上回答這三個問題。

2021年4月2日，台鐵太魯閣號於花蓮清水隧道發生嚴重事故，明顯是人禍帶走了49條無辜的性命；距離2018年10月21日普悠瑪號列車在蘇澳脫軌、導致18人罹難的不幸還不到3年。這期間，台鐵局的改革口號、安全預算並沒少，卻為什麼無法改變這悲劇的發展？

加速的台鐵千萬別成為失速列車

為了提升行車速度，台鐵先後引進太魯閣號與普悠瑪號列車。營運最高時速可達130公里的太魯閣號在2008年加入營運，時速可達140公里的普悠瑪號則是在2013年加入。由於宜蘭、花蓮等東部地形限制，這兩款傾斜式列車在過彎時可維持較高時速前進，縮短行車時間，成為旅客往來花東的首選。

時速提升、運量增加，交通部與台鐵局在2015年提出一個長達六年的行車安全改善計畫，名為「鐵路行車安全改善六年計畫」，總經費高達275億元。但這個安全改善計畫，卻是此次釀成太魯閣號嚴重事故的外包工程總計畫，看來分外諷刺。

分析這個攸關鐵路行車安全的中長期計畫，可以看出台鐵的結構問題。

安全計畫從6年延到8年，執行進度仍嚴重落後

鐵路行車安全改善六年計畫是交通部前部長葉匡時於2013年提出，從立法院交通委員會與立法院院會的相關紀錄可以看到，六年計畫原訂2015年至2020年執行，後來延長執行時間到2022年，但總經費並無變動，最主要的原因就是執行進度不佳。

計畫延遲主因，與其他公共工程常是因為追加預算或擴大計畫導致延遲不同，是執行上無法落實造成的嚴重落後，而執行後也沒有發揮預期中的效果。預算提交立法院審查以來，可以發現經常被凍結年度預算的20%，或是要求交通部說明進度落後原因。

根據「立法院議案整合暨綜合查詢」系統，與該計畫相關的議案紀錄共27筆，就有11筆名稱出現預算凍結的關鍵字。主張凍結該計畫預算的立法委員，從2012年當選的第8屆立委到現任的第10屆朝野立委都有。

圖片來源／「立法院議案整合暨綜合查詢」系統

今年1月，朝野協商曾有要求專案報告的聲音

1月27日，立法院紅樓302會議室一如以往上演朝野協商砍預算的戲碼。這場協商由立法院長游錫堃主持，交通部代表有部長林佳龍、會計處處長張信一以及運輸研究所所長林繼國。當天針對交通部的預算有超過220個朝野協商案，包括討論大貨車、大卡車強制裝設防止捲入裝置，區間測速器是否有中資疑慮等。

鐵路行車安全改善六年計畫是當天的第120案，原本與其他陳年計畫案一樣，會不經討論就快速通過，但當天時代力量代表、立委邱顯智提出，第120案「是鐵路行車安全改善六年計畫，預算滿多的。去年台鐵的鐵路平交道事故仍舊很多，在此我就不一一列舉了。對此，是否應提專案報告或⋯⋯」，當時民進黨團總召柯建銘建議用書面報告就好，游錫堃對邱顯智說可以提出要求，讓該案成為主決議，由交通部進行專案報告。

不過，在200多個協商案的壓力下，最終朝野協商再修正通過，同意由交通部提出書面報告即可。

時間無法重來，即便立院朝野協商當天排定交通部針對鐵路行車安全改善計畫的專案報告，是否就能夠阻止這樣的憾事也未可知，但這個275億元的計畫執行品質，確實有很大的改善空間。

以此次釀禍的工程為例，全稱是「鐵路行車安全改善六年計畫（北迴線 K51+170~500 山側邊坡安全防護設施工程)」，跟整個計畫共約800個標案的招標過程非常類似—招標、流標再招標。

此標案首次公開招標是2019年1月31日，同年2月19日截止，由於「無廠商投標或未達法定開標家數」流標；確認流標的隔天、2月21日隨即二度公開招標，最後由東新營造以1億1,480萬得標，低於工程底標的1億2,877萬餘元；而釀禍的工程主任李義祥，不過是東新營造的再下一層包商。

檢視2015年以來的「鐵路行車安全」計畫相關公開招標案已超過800件，其中就有多件與上述相同，都是流標後再招標，整體行車安全標案的決標率更僅有43%。

• 鐵路行車安全改善六年計畫（104～109後延長至111年）

資料來源：行政院公共工程委員會管理的「政府電子採購網」說明：1.部分標案招標會跨年度進行，因此年度招標件數與決標件數加無法決標件次數的合計數不一定會相等。2.決標率以決標件數占年度招標件數的比例計算。

安全計畫分成800多次招標，亟待建立供應商管理系統

從組織運作來說，台鐵局的公開招標跟企業的對外採購一樣，決標率偏低、不到一半，代表組織總是找不到可以滿足營運計畫需求的外包商，不是招標、採購規格有問題，或是綁定特殊需求沒人可承作，或是價格太低沒人願意作，要不然就是採購單位根本不知道市場上有哪些供應商，以及供應商的主要能力為何。

從近年來企業治理強調的「供應鏈管理」來看，台鐵局平時對於外包商疏於管理與了解，招標時採取價格標，顯然是認為這類工程標案並無特殊之處，只要談到相對低價就是維護組織權益，卻忘了「安全」是需要用更高標準看待，不能僅僅用價格來衡量。

以近期台積電等科技廠商在面對缺水議題上的應變措施來看，不論是再生水、海水淡化水、透過載水車去外縣市買水，種種超乎市場價格的作為，都是要確保生產線營運無虞。鐵路的行車安全就像是科技廠商在備水、備料上，都是不能打折與妥協的措施。

2018年3月交通部在該計畫的預算執行率改善報告上就曾提出，「為配合工程位置及市場機制，予以分割成適切規模標案，以提高廠商投標意願」。分割標案規模，的確可能讓每個標案金額降低、讓可投標的廠商數增加，但恐怕技術門檻與安全品質等也跟著降低。

在檢討承包商的重大工程疏失、未設置安全防護規範的同時，這個重要的行車安全計畫執行過程顯然並沒有真正被台鐵局放在最重要的目標上。

人力進用制度毀壞，空有員額卻不補齊

在工程招標、計畫執行上，台鐵無法確保品質，經常會導向人力不足的問題。但從許多數據上看，人力不足恐怕也僅是表象。

依據監察院有關台鐵人力短缺的調查報告指出，台鐵局歷次的人力請增計畫是以「應急」為主，並未考量組織的長期發展需求。報告表示，台鐵局2007年開始為因應高速鐵路的競爭增加班次與服務車站數，成功讓載客數從每天46.5萬人次增至2016年的63萬人次，增幅高達35.48%；但台鐵局員工數從88年到105年卻減少了22.43%，其間因為行政院擬推動台鐵公司化而停止招考8年，直到近年恢復後，台鐵員工數才緩慢恢復到1.5萬人以上。

• 台鐵員工數與服務人次

資料來源：台鐵局統計月報

人力長期不足，但台鐵在人力進用上的制度卻幾近毀壞。在台鐵官網的組織介紹首頁，2020年經核定的員額有17,362人，但到了2020年底僅有15,867人，等於空著1,495個員額沒有補足。

監察院報告指出，台鐵局員工兼具公務員與勞工身份，又因為運輸服務的特性必須24小時輪班，導致員工工作時間長，在人力不足下，超時工作成為常態。報告也表示，在人力進用沒有制度化下，年輕與資深兩極的M型化，導致經驗與技術傳承不足，影響台鐵的長期競爭力。

一個載客人數維持高峰、貨運量在每年720萬公噸水準，還有200多個車站的服務量能以及軌道換修等工作量的組織，卻空著將近1,500個員額不補齊，台鐵局必須要儘速釐清，補齊可以用的人力員額。

賺錢跟安全，哪個才是台鐵局的要務？

觀察台鐵局的網站、交通部有關台鐵經營的主要策略，多數都放在活化資產。在台鐵局的官網上，台鐵的「願景」是「打造優質公共運輸系統之鐵道生活環境，在顧客滿意導向下，經營運輸本業及關聯事業之雙核心事業。」其次才是台鐵的「營運目標」，這裡才提到「以安全、準確、服務、創新、團結、榮譽為核心目標，並追求滿足旅客期待、引導國土空間發展、提升國家競爭力。」

若以網站的編排，願景高於營運目標，則安全目前在台鐵局的組織使命還略低於雙核心事業。包含鐵道旅遊、鐵道經濟與鐵道便當等餐飲服務，往往佔去台鐵局主管與交通部主責官員報告的大部分篇幅，反而是最重要的安全議題乏善可陳。

反觀日本的JR北海道旅客鐵道株式會社，2011年發生了火災脫軌的事故，造成79人受傷、6節車廂全毀。當時的JR北海道社長中島尚俊更引咎走上絕路；JR北海道當時開除打瞌睡的司機，並對53名公司董事等領導層減薪10%至30%、減獎金5%，以示對事故追究責任。

為此，JR北海道提出「安全計畫2030」，開宗明義就是「安全第一」，透過員工教育訓練等課程，要整個會社持續採取「預防措施」，以防止發生嚴重事故、嚴重工業事故和危險事件。

JR北海道提出「安全計畫2030」，表示「安全第一」。圖片來源／擷取自JR北海道 Hokkaido_Railway_Company

根據BBC新聞網的報導，1987年4月從國營改為民營，JR北海道有21條鐵路線、全長近3200公里，是台鐵營運路線1,065公里的近3倍。

與東京存在許多私營鐵道公司的情況相比，北海道地區因為營運不易，仍需要政府協助偏鄉營運，JR北海道也幾乎就是北海道地區重度倚賴的運輸工具，與台鐵之於台灣東部的角色類似。

不論是國營事業的台鐵局，或是未來朝向民營化、公司化，台鐵的上級指導單位交通部甚至行政院，都不能忘記鐵路運輸對台灣東部民眾的社會責任，安全往返永遠該在賺錢之上。