誰家的氣候承諾最健康？國際NDCs健康表現大評比

是甚麼樣的評比，讓減碳野心領銜全球的歐盟，在排名上幾乎敬陪末座？在進一步了解之前，本文先說明氣候變遷與健康之間，以及在實證研究上日益強化的關聯性。

2021年10月國際權威醫學雜誌《刺胳針》（The Lancet） 醫學期刊的年度《健康與氣候變遷倒數計時》（Countdown on Health and Climate Change）報告，副標題「未來健康的緊急警報（code red）」顯示出全球醫療界對氣候影響健康的擔憂，他們認為決策者若不盡快作為，將使數百萬人的生命陷入危險之中。世界衛生組織（World Health Organization, WHO）也提出一份由全球醫學界 150 多個國際醫療與公共衛生組織和 400 名醫療專業人員編纂的「COP26氣候變遷與健康特別報告」，相關的氣候變遷與健康關聯的實證研究和報告，請參閱本中心整理之WHO對COP26提出支持氣候行動的專題報告。報告指出，目前超過9.3億人（約占全球人口的12%）至少將家庭預算的10%用於支付醫療費用。值得注意的是，由於最貧窮的人口基本上缺乏保險，目前每年的健康衝擊和壓力已經讓約1億人陷入貧困的泥沼中，而氣候變遷的影響將使這一趨勢更加惡化。

然而，國際社會雖然不乏對抗氣候變遷的決心，但並非所有國家都將健康與醫療議題納入長期減碳議程中，自然也就不能保證各國的國家自定貢獻（Nationally Determined Contributions，後稱NDC或NDCs）皆正視氣候變遷帶來的健康衝擊。對此，全球氣候與健康聯盟（The Global Climate and Health Alliance, GCHA）設計了一套量化評比機制，來衡量各國制定的NDC對於健康與醫療內涵的重視程度，即稱為GCHA國家自定貢獻健康評分卡（The GCHA Healthy NDCs Scorecard）。

這份評比相當新穎，GCHA嘗試將氣候與健康之間重要的關聯政策評比進行指標化，難免尚未周延；但本中心考量此一議題的前瞻性與重要性，即在此介紹。本文也將詳細說明其評比方法，供大家在研究氣候變遷與健康議題之參考；也因此，此階段，讀者可以將焦點放在「評比的內容」，而非「評比的排名」，相信未來這份評比會愈來愈有公信力，請大家繼續關注。

全球NDC健康評比指標說明　　

雖然氣候變遷對人類健康的影響是明確存在的，但要準確評估許多對氣候敏感的健康風險的規模和影響，仍然具有挑戰性。以下分數的配置完全基於各國NDC本身的內容，並沒有採納其他外部政策或來源。每個NDC都由兩個不同的分析師進行了兩輪評估，並共同商定最終評分。每個對象最多可以得到15分（5個類別各3分），各國既有的計畫和已規劃的措施，都可以得分。至於公平（Equity）的概念，雖然有被提及，但並沒有反映在評分之中。後文將針對每個評比指標：氣候野心、健康衝擊、調適下的健康內涵、健康共效益、經濟與金融以及加分項，逐一進行說明。

氣候野心（Climate Ambition）　　

關於氣候野心的相關資訊，會直接參照國際機構「氣候行動追踪」（Climate Action Tracker, CAT）的資料，其已完成各國氣候承諾的分析，並確立了升溫程度的評比。由於不是所有國家都有提供資料，因此，關於氣候野心的資訊，並沒有被納入滿分15分的評比中，而是做為一個額外項目呈現（GCHA, 2021a）。

調適下的健康內涵（Health in Adaptation）

各國NDC在整體上若肯認氣候調適下的健康需求，可得1分。已經完成（或是承諾會完成）與健康有關的脆弱性評估，或是包含健康調適行動的細節，或是將健康作為整體調適計畫一部分的NDC可得2分。有詳細的健康調適行動或獨立的健康調適計畫的國家，可得3分。除了健康相關部門（醫療、衛生等）本身的調適外，其他相關部分包括住房(如果有提及健康相關概念)和衛生設施，也在評分考量的範圍之中（GCHA, 2021a）。

健康衝擊（Health Impacts）

若NDC中有涵蓋或提及，被普遍認定是由氣候變遷所造成的健康衝擊，或是一個確切、具名的健康衝擊，可得1分。若至少涵蓋一個普遍衝擊和一個具體衝擊，或是二個甚至更多的具體衝擊，可得2分。如果對健康衝擊進行了任何形式的監測或量化，或者包含了具體的目標或指標，則可獲的額外的分數。如果在NDC中提到的是會對於健康造成衝擊，同時也會造成其他深遠衝擊的因素（如洪水等天災），那麼只有在特別提及到健康影響的情況下，才會得到1分（GCHA, 2021a）。

健康共效益（Health Co-benefits）

健康共效益被定義為能源、食品和農業以及交通部門的減緩措施帶來的健康利益，這些措施能促使空氣質量的改善、更健康的飲食和更多的身體活動。而在各國的NDC中，如果關於這些部門的內涵，沒有特別提到或強烈指涉其產生的健康效益，那這些部門的減排作為就不給分。如果NDC中有將健康共效益量化或監測的內涵，或界定健康共效益的因素（如空氣污染），或提及具體的目標，或醫療衛生部門的減排，可以獲得額外的分數（GCHA, 2021a）。

經濟與金融（Economics and Finance）

凡是在NDC中提及氣候變遷對健康衝擊帶來的經濟成本或因介入措施而節省的支出；在NDC中提及醫療部門或水和公衛部門調適行動的預算、廣泛投資；以及在NDC中量化或指涉氣候變遷減緩對健康共效益的投資回報，各得1分，最高得3分。此外，GCHA對這一類指標的評分有意放寬，不會要求具體的資金總額。以利於區分那些有將經濟考量納入NDC的國家，以及完全沒在NDC中提及經濟考量的國家（GCHA, 2021a）。

加分項（Bonus Points）

如果NDC中的任何段落多次提及健康，可得1分。如果一個段落或章節的標題提到了健康，則得2分。如果NDC中包括與健康有關的政策細節，或將健康的概念明顯整合進NDC中，或以其他特別顯著的方式強調健康，則可獲得額外的分數。對於那些將健康視為整體發展優先事項，卻與氣候行動無關的內涵，則不給分；如果是涉及疫情對氣候行動的衝擊，也不給分，因為這兩種形式的陳述，健康都不屬於具野心的氣候政策的驅動因素（GCHA, 2021a）。

各國NDC健康評比排名　　

首先，圖1以互動式地圖之方式，呈現全球NDC經GCHA評量過的國家的健康表現，將滑鼠游標指向特定國家，將會顯示該國之NDC健康評價：

圖1 GCHA國家自定貢獻健康評分卡（The GCHA Healthy NDCs Scorecard）

除了全球概況外，本文在此也根據表現明顯較佳（如評分較高的柬埔寨）、明顯不佳（如澳洲、歐盟）、與台灣的關聯性（經濟發展模式相近之亞鄰國家如南韓、新加坡），以及國際代表經濟體（美、英、歐）等條件，列舉數個對象的NDC健康評分進行排名比較。分別有柬埔寨、哥斯大黎加、越南、英國、美國、南韓、新加坡、澳洲與歐盟，請參考表1：

表1 代表性國家NDC健康評比排名。Source: GCHA Official Website (2021).

代表性國家之NDC健康分數評析　　

本部分之評析內容主要收錄自GCHA對各國之敘述，而評析之對象與前文相同，共有八個國家與歐盟。若要完整參照各個國家的表現評價，可直接參照GCHA官網。

柬埔寨：14分  

柬埔寨的NDC中提到了多種健康衝擊，包含病媒傳播的疾病如瘧疾、水傳播的疾病、與熱有關的疾病和營養不良。與醫療部門有關的調適內容相當詳細，在NDC正文和附件中都有設定相關作為。柬埔寨承諾對空氣品質進行監測，並讓公眾容易獲得相關資訊，同時肯認對交通或農業部門進行介入所能帶來的健康益處。NDC中提到了熱應力（heat stress）所造成的勞動生產力下降及其伴隨的經濟衝擊，以及對於調適介入措施的投資與投資回報（GCHA, 2021b）。[註1] 除了多個段落提及健康和相關詳細政策外，「健康」一詞還出現在柬埔寨NDC中的一個小節標題中（ibid.）。

哥斯大黎加：13分哥斯大黎加除了在經濟和金融外的所有健康類別中都獲得了滿分。在重視健康的前提下，其NDC還是有與《巴黎協定》的目標一致。哥斯大黎加強調了氣候變遷與病媒傳染疾病、人畜共患傳染病以及糧食安全和營養之間的關聯性，並承諾或監測這些衝擊，NDC中詳細提到了針對健康的調適考量（GCHA, 2021b）。在共效益方面，哥斯大黎加則注意到，在交通和能源部門中具體且有時效的減緩目標對健康的好處。在NDC中的融資部分也有提到健康問題。除了關於健康的專門章節外，哥斯大黎加因為在整個NDC中持續納入健康相關內涵，而多加1分（ibid.）。

越南：9分越南的NDC將熱浪、乾淨水的獲取，以及許多傳染病視為氣候變遷所帶來的健康衝擊，並列舉了既有條件特別脆弱的對象，如老人、婦女和兒童等。此外，其NDC還量化了其他風險，如面臨水媒疾病和營養不良風險的人數。其中一些對人類造成的衝擊，也會涉及到氣候衝擊所造成的財務成本。與健康及獲取乾淨水相關的調適措施也涵蓋在內。當談到共效益這項時，其NDC有提到需要減少醫院和社區健康營造中心（community health centres）的能耗，並簡要提到需仰賴投資方來實踐此一目標（GCHA, 2021b）。越南在其NDC中，特別涵蓋了一個關於公共衛生、性別平等與兒童保護的專章，儘管如此，越南的野心卻與未來升溫4°C的情境相符。不過，NDC中的氣候減緩相關措施，往往會提供大量短期、在地的健康共效益，且若進一步配合國際融資，將會增加實施減排措施的可行性，同時為越南人民提供巨大的利益。換言之，只要減緩措施實施得宜，仍有機會兼顧健康與限制升溫（ibid.）。

英國：7分首先，英國的NDC中有提到，氣候變遷會因為導致糧食不安全（Food Insecurity）而帶來飢餓危機的衝擊。英國在調適類別中並沒有得到任何分數，但其NDC特別側重減緩，並透過分開單獨繳交的方式向UNFCCC提供了一份調適通訊（Adaptation Communication），而非涵蓋於NDC中，否則照理說英國在調適類別能因此得到2分（GCHA, 2021b）。在健康共效益上，英國的NDC則有提及，透過更永續的食品和運輸系統所能獲得的共效益。英國還將空氣污染視作影響健康的首要環境風險，其NDC中包含專門討論健康和空氣污染的段落，以及賦予健康共效益政策特殊性的部分，都獲得了獎勵加分。最後，英國的氣候野心與《巴黎協定》的控溫目標是一致的（ibid.）。

美國：6分美國的NDC承認氣候變遷是一種生存威脅（existential threat），需要採取大膽的行動，藉此指涉氣候變遷對健康的影響。建築部門的調適措施被解釋為保護健康的手段。NDC中關於的能源和交通部分，有提到健康的共效益，並透過改善空氣品質能挽救的生命數量來進行量化評估（GCHA, 2021b）。而在經濟與金融類別中，「不採取行動的代價遠超過採取行動的經濟和人道主義代價」（the cost of inaction far outweighs the cost of action in economic and humanitarian terms）這句話也得到了1分。在氣候野心方面，美國的NDC則是對應升溫3°C的情境（ibid.）。

南韓：3分韓國無論在對健康的關注還是總體野心上的排名皆位於後段班，其氣候野心符合未來升溫4°C的情境，這對人類的健康而言是災難性的。雖然有提及醫療部門的脆弱性，但僅做為廣泛評估下的一部份，而且醫療部門在調適規劃中，並沒有被視為一個部門，故只得到1分。在其他部分上，韓國則有提到醫院的綠色再造（Green remodelling），以及支持醫院綠色再造的對應投資（GCHA, 2021b）。

新加坡：3分新加坡的NDC在其健康脈絡下，提到了蚊子數量的增加，並簡要的提到控制這種情況的調適措施。「健康」一詞包括在NDC中的其中一個段落標題中，但涉及健康內容卻有限，因此，在此類別只獲得了加分項的1分（GCHA, 2021b）。而新加坡的氣候野心則是對應於未來升溫將超過4°C的情境，並不樂觀。

歐盟：1分歐盟的NDC僅有在第三類型，也就是健康共效益（co-benefits of nature-based solutions）上有所涉及，得到了1分。值得注意的地方在於，歐盟其實有透過歐洲氣候與健康觀察站（the European Climate and Health Observatory），對於健康與氣候的關聯性，進行廣泛的監測，但未在NDC中提及相關的認知（GCHA, 2021b）。根據「氣候行動追踪」的資料，歐盟的野心是對應升溫3°C的情境。

澳洲：0分澳洲的NDC並沒有提及到與健康相關的考量，其氣候野心也並未與《巴黎協定》所設定的限制升溫目標一致。儘管澳洲聲稱其「正在實現並超越其在2016年NDC中提出的2030年目標」，但其仍選擇不再增進此野心不足的目標，來減少溫室氣體排放，並危及全國人民與世界公民的健康，這導致澳洲的氣候野心符應了未來升溫4°C的消極情境（GCHA, 2021b）。

結語

GCHA的NDC健康評比在當前的國際減碳趨勢中，反映出目前各國對全球氣候緊急的因應作為，不僅尚未能將升溫控制在1.5度內，且面對迫切的健康危害仍然束手無策。以高度重視低碳轉型的歐盟為例，其所設定之氣候具體目標（以NDC評比為例），仍未能保障人民免受氣候變遷造成的健康危害；比較積極作為的，反而是柬埔寨、哥斯大黎加等位於赤道圈的部分國家，他們因為長期對抗熱帶傳染病、乾淨水資源和酷熱環境下的勞動，反而較早對氣候與健康採取行動。這顯示出一個警訊，儘管許多國家強力彰顯其減碳及對抗氣候變遷的野心，卻仍未充分設計氣候與健康整合性治理評估和作為，因此無法妥善處理氣候緊急下的健康危害。長期以來，臺灣氣候政策主責機關，乃由環保署規劃，許多執行單位都與經濟部有關；按此國際趨勢，衛福部在未來要有更重要的角色。本中心也一再呼籲，臺灣要在2050年達成淨零碳排，需要一個跨部會、賦予協調、調度和資源整合與分配的氣候會報作為關鍵樞紐，將環保署、經濟部、交通部、衛福部、勞動部、內政部等各部會統合起來，否則零散性的氣候政策，將無法因應未來氣候緊急的挑戰。

[註1] 熱應力（heat stress），也有「熱負荷」的譯法。根據鄭天浚醫師、郭耀昌醫師、徐祥清醫師所公開之「熱危害引起之職業疾病認定參考指引」，人體在熱環境工作，代謝產熱量與外在環境因素（氣溫、濕度、風速及輻射熱等）及衣著情形等共同作用而造成身體產生熱負荷或熱蓄積情形，稱之為熱應力（heat stress）。2021/12/20檢索。

【參考文獻】

• GCHA (2021a). "GCHA Healthy NDC Scoring Summary." Retrieval Date: 2021/12/20.
• GCHA (2021b). "NDC Scorecards." Retrieval Date: 2021/12/20.
• WHO (2021). COP26 special report on climate change and health: the health argument for climate action. Geneva: World Health Organization.

（全文轉載自台大風險中心，原文標題：〈【OPEN ENERGY】誰家的氣候承諾最健康？國際NDCs健康表現大評比〉。《CSR@天下》授權刊登，未經同意請勿轉載。）