如果要選出2024年永續發展的重大挫敗，除了各界擔憂美國新總統川普就任後可能退出《巴黎協定》，以及反多元平等包容的聲浪，就要屬在韓國釜山未能完成決議的《全球塑膠公約》談判了。這個公約為什麼重要？為何油國遊說團甚至比氣候峰會還多？
你我的生活離不開塑膠，市場裡、早餐店和便利商店，幾乎所有的食物、飲料、蔬果和零食，都包裝在塑膠袋裡販售。塑膠，是便利生活的唯一解方嗎？
過去十年來，關注海洋塑膠污染的研究飛躍成長，許多國家紛紛推出限塑令，而各地的減塑妙招、淨灘活動也風風火火百花齊放。這些新的研究、政策、倡議和公民行動推波助瀾，形塑了推進《全球塑膠公約》的浪潮。
為什麼需要全球塑膠公約？
2014年以來，聯合國環境大會（UNEA）陸續通過四個關於海洋塑膠污染的決議，指出缺乏全球治理框架，需強化統籌與相關知識。最關鍵的發靭起於2018年，UNEA啟動臨時專家小組（Ad Hoc Expert Group）。歷經四次會議後，專家們指出，目前在消除海廢上仍有法律、財務、技術與資訊的諸多挑戰，對於廣泛處理塑膠污染的需求已有共識，建議UNEA開始啟動INC（政府間談判委員會），朝向一個全新的全球公約前進。為促進利害相關方參與，又特別成立海洋垃圾與微塑膠的專責小組。
當時國際間也有許多國際公約或組織，不約而同的開始處理海洋垃圾與微塑膠的問題。例如管理廢棄物跨境轉移的巴賽爾公約、聯合國國際化學品管理策略方針SAICM、國際海事組織IMO、世界衛生組織WHO、世界貿易組織WTO等等。一些區域性的海洋管理計畫，例如西北太平洋、地中海、波羅的海、大加勒比海等地，紛紛推出區域的海廢治理行動方案。
同時間，民間團體也開始倡議，應有一個類似巴黎氣候協定，專門解決塑膠污染的全球公約。2020年，世界自然基金會（WWF）發佈的報告指出，過去五年雖然世界各國實施各種限塑令，不少企業也設定自主減塑目標，但仍無法阻止塑膠廢棄物以驚人速度流洩入海。因此，一個全新的、針對塑膠污染的全球公約，將有效加速塑膠循環經濟的進程。由多個環保組織結盟的「解開塑縛」（Break Free From Plastic），也向美國國務院提案，要求必須通過具有約束力的《全球塑膠公約》。
在聯合國、科學家、專家小組與NGO的努力推動下，2022年的環境大會（UNEA 5.2）上，各國代表達成決議，希望在2024年底前完成「全球塑膠公約」的協商。
這麼重大的國際談判要怎麼進行呢？決議要求UNEA舉辦一系列的「政府間談判委員會」（Intergovernmental Negotiating Committee，INC），最終制定一個全球性、具有法律約束力的公約或協議。
前四次INC會議談了什麼？
從2022年11月到2024年4月，開了四輪INC會議。整體而言，前四次會議中，各方勢力互相拉扯，使得進度牛步。也因此，許多代表對INC-5寄予厚望，但也不少人持悲觀態度，認為難以在短短一週內達成共識。
從INC-1開始，由於對會議目標的期待不同，各國意見顯得十分分歧。光是決議方式就僵持不下，有些人贊成投票制；有些則堅持共識決，「不能拋下任何一個人」。此外，有些代表認為有法律約束力的公約應適用全世界；但有些代表則認為要分別考慮各國情況。
到了INC-2，延續第一次的僵局，花了很久討論是否能用投票表決。另外，還新增了對塑膠污染的討論範圍，與需要關注哪些化學物質和塑膠原料。部分產油國試圖把塑膠污染限縮為垃圾管理的問題，拒絕接受先前在環境大會上，公約應包含塑膠原料和前導物質的決議。
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在INC-3 會議，主席提出了《零號草案》，作為公約討論的基礎。這次會議中，對於公約規範範圍的爭議持續延燒。在氣候綱要公約會議（COP）的情境彷彿再度上演，討論資金機制時，富裕國家表示不願提供資金支持低發展的國家。此外，在草案中，每個條文至少有三種不同的選項。由於產油國和其他國家意見不合，零草案的選項越來越多，有些爭議的條文甚至直接空白。
INC-4的爭議點集中在規範的範圍、主要塑膠原料和化學物質的規定，以及資金機制。產油國持續堅決抗拒投票，加上龐大石化業遊說團強力介入，使得進展緩慢。
INC-5前，會議主席、厄瓜多駐英國大使瓦爾第維索（Luis Vayas Valdivieso），將龐雜冗長、佈滿高達3000多個括號的77頁草案，精簡為15頁的「非正式文件」，希望能加速討論效率。
INC-5攻防戰，暫以休兵結束
2024年在韓國釜山舉辦的INC-5，是五次會議以來，與會者最多的一次。總共吸引來自170多個國家的代表、440多個NGO作為觀察員，共超過3,300人參與。
雄心壯志聯盟 vs. 志同道合聯盟
值得注意的是，這次會議一共有220位來自石化業者的遊說者登記參加，是史上最多的一次，比地主韓國出動的150人還多。其中有17位遊說者加入國家代表團，直接參與討論並可能影響結果。
在INC-5大會上，代表們清楚的分成兩派：一派是由非洲、拉美、島國與歐盟等76個國家的「雄心壯志聯盟」（High Ambition Coalition），要求制定一致的、約束全球的法律條約，從源頭管理塑膠生產，與逐步淘汰有害的化學物質。
另外是由產油國家伊朗、沙烏地阿拉伯、俄羅斯與印度等組成的「志同道合聯盟」（Like-Minded Group），反對限制生產，強調回收及廢棄物處理。他們主張各國國情不同，各國政府應自行決定如何管理。
全球塑膠公約草案的三大角力條文
INC-5公約草案裡，大家最爭論不休、無法達成共識的有三項——第3條「塑膠產品與化學品」、第6條「塑膠的生產」及第11條「資金機制」。
從會場附近的各種標語與廣告，就能看出NGO對產出一個具有法律約束力公約的殷殷期待。雖然雄心壯志聯盟希望能明訂出一個減少塑膠生產的時間表，但阿拉伯國家集團表示，問題是塑膠污染而非塑膠生產，目標應該是終結塑膠污染，而不是終結塑膠本身。
在資金機制上，發展中國家與已開發國家之間有著巨大的鴻溝。發展中國家要求穩定的公共資金支持，提議設立專門的財務機制，獲得不少支持。但在主席的最終文本裡，這些語言被淡化，引起發展中國家的不滿。此外，這次會議場地太小，NGO與原住民代表不得其門而入；加上許多協商為閉門會議，只限國家代表參加。一些代表認為，這種缺乏透明度與包容性的談判方式，可能會影響公約的合法性與未來的實施。
不過，會議本身也不全令人灰心沮喪。在第7條「釋放與洩露」裡，管理遺失、丟失或丟棄的漁具，減少對海洋生物的威脅；以及第8條「廢棄物管理」，都得到普遍的共識和支持。而由巴拿馬領銜，力求控管塑膠生產的提案，獲得超過100個國家支持，「是失望中的一線曙光」。巴拿馬代表最後義憤填膺的說道：「我們將帶著熊熊怒火離開…我們不接受一個軟弱無力的公約，我們未來也絕不接受！」
在INC 5 結束之際，95 個國家要求管理有害塑膠產品和受關注化學品（第6條），設定逐步淘汰日期；有100 多個國家贊同減少塑膠產量（第3條），還有120 多個國家要求採取強而有力的實施手段。
雖然大會暫時沒有達成共識，全球反對焚化爐聯盟（GAIA）代表哈加特（Arpita Bhagat）在記者會上表示：「『沒公約』比『爛公約』好。」她一語道出多數NGO不想草率屈就一個沒有約束力的公約，屆時要修改條文還得花費數年時間。
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先別放棄，2025年召開延長會（INC 5.2）完成公約
如果繼續無作為，到2050年塑膠生產量將達目前3倍。儘管在石油國家的強力反對下，主席最終宣布暫無結論，2025年以延長會的形式討論。世界自然基金會（WWF）全球塑膠政策負責人埃里克・林德布約格 （Eirik Lindebjerg）表示：「我們都知道要採取哪些措施來終結塑膠污染…增加會議不是解決方案。」
回顧過去兩年，全世界都普遍認同塑膠污染的嚴重性，因而啟發更多的科學、研究、政策與科技的進展。雖然仍有「有可能不針對塑膠生產，而只處理塑膠污染嗎？」這樣的質疑。
但歐盟跟其他代表清楚的表示，我們不可能放任水龍頭一直流，卻只忙著擦地板而不去把水龍頭關上。
塑膠公約不僅僅是一個全球公約，它將是一個跨世代的協定。在下一次會議中，各國代表們能否有足夠的智慧與過人的壯志，在幽冥與泥沼中披荊斬棘，找到出口。主席最後鼓勵眾人，「前方沒有路，路是走出來的」。若想達到那崇高的目標，即便我們步伐微小，但只要能果決的繼續走下去，我們就能走到終點。